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5G 频谱竞标,成各国政府利益分配新赛局


2020-06-05


5G 频谱竞标,成各国政府利益分配新赛局

电信频谱许可证如何定价?中国电信营运业者已然免费到手,这是北京当局在全国实施 5G 计画的一环。不过,在欧洲部分地区,最近的频谱拍卖则非常贵,有一家公司甚至必须因此削减股息。在美国,5G 是川普总统口中「一场只能赢、不能输的竞赛」,频谱许可证以空前的低价位售出。

这个问题的答案,不仅会决定技术资源──行动产业生命线的未来,也影响营运商的命运,而且还将大大冲击数位经济下阶段的发展。电信业者认为,针对视频流、先进虚拟实境体验等产品,5G 都可提供更快、更可靠的服务;政府视此新网路科技「竞赛」,为引进智慧城市、自驾汽车、自动化工厂世界的基石;在未来的世界中,更快、更有回应的网路,可以处理新产业所衍生的庞大数据。

电信商生死斗  争抢门票

对于电信营运商而言,许可证是登上基础设施的「车票」,对未来的成功甚而生存,关係重大。对部分预算吃紧的政府而言,想从一个支出已经不堪负荷的产业筹到数十亿美元,又要兼顾刺激快速部署 5G 服务的投资,两者之间如何取得平衡,则煞费思量。

这意味着,在 3G 频谱销售创下高价纪录,而且几乎导致部分参与者破产之后的 20 年,全球再度掀起一场新的频谱争逐。以前用在学术卫星、类比电视广播、剧院无线麦克风等领域的空中电波,正在清出卖给电信产业,用于商业用途,以满足消费者对数据的莫大胃口。

然而,D2D 谘询顾问高博格(Jay Goldberg)表示,虽然雷声很大,但营运商无法明确说出,他们能否从新的无线科技中获利。这里头很大程度取决于频谱释出能否实现 5G 的承诺,同时不让当年 3G 营运商破产的情形重演。他说:「风险在于 5G 需要大手笔购买频谱,获利却在 10 年之后。」

中国、南韩、美国、英国,谁能在 5G 竞赛中胜出,进而主宰下一代无线电话、得到最大好处?这也引发辩论。美中贸易冲突主战场之一即是 5G 争夺战,以及华为在全球产业中扮演何种角色。

中国 6 月颁发(非出售)频谱许可证给国内的电信网路业者。美国随后在 7 月公布历来规模最大的一次频谱拍卖,年底要拍售比美国目前行动业营运总和还多的空中电波;其中,设定了一些频宽极高的竞标规则,平均每兆赫 10 美分,为美国历来最便宜。

其他政府则将手机携带与其他电磁信号频谱视为摇钱树。印度电信监管机构最近建议的 5G 频谱售价,比其他亚洲市场的价格高出 40%。在欧洲,义大利、德国的拍卖也筹到大量资金。德国出售频谱后,沃达丰(Vodafone)被迫首次削减股息;沃达丰警告:在频谱的花费愈多,花在通过新站点、伺服器、基地台架设的网路上的经费就愈少。

对希望快速部署 5G 又不愿订出频谱价格上限的欧洲政要来说,这摆明是威胁。根据 MTN Consulting 的数据,2011~2018 年,频谱价格平均占产业资本支出的 11.4%。辩论方酣之际,英国、印度、美国和法国未来数月都有新一轮的拍卖,在 5G 计画上,这些拍卖将成为政府优先措施的指标。

政府拍卖频谱  国库丰收

西班牙电信集团 Telefónica 战略主管洛夫斯(Enrique Lloves)说:「部分国家认为这是对产业的新徵税方式,而非帮助新技术。钱不会再回到产业,这对我们、消费者和经济都是坏事。」但 2000 年,英国 3G 销售主要策画人克林波尔(Paul Klemperer)说:「没有证据显示更高的频谱成本会导致(消费者)价格上涨;我若白白继承一栋房子,并不表示我当房东就会不收租金。」

对营运商而言,两难尤其险峻:付出太多,难以推出网路;付出太少,就无法打进 5G、无法拉到客户和潜在的业务。欧洲业者以 Tele 2 为例,2013 年 4G 许可证在挪威出售,亿万富翁布拉瓦特尼克(Len Blavatnik)支持的搅局新手,狙击台面上的经营者,结果总部在瑞典的 Tele 2 铩羽,几个月后被迫退出挪威。

设计不良  扭曲市场行情

在 1990 年代无线产业窜起、电波附加价值跃升,频谱许可证的拍卖系统于焉诞生。1980 年代,频谱以名目价位分割给新崛起的无线营运商如 BT Cellnet 和 Racal Electronics(后者是催生英国沃达丰的国防公司),在接下来的 15 年,这些许可证发展成一个数十亿美元的空中产业。

当时,英国的 3G 频谱拍卖,从 5 家商家手中筹集到 225 亿英镑,标誌着欧洲行动产业与频谱价值成长的转捩点。不过,同期在义大利、荷兰和瑞士的 3G 拍卖盛况则是昙花一现,欧洲大电信公司抢夺 3G 市场付出很多,频谱价值后来却暴跌;在英国、德国的拍卖瘫痪了他们的资产负债表,一身债务的英国电信(BT)被迫拆解行动部门。13 年后,英国 4G 频谱拍卖仅筹集到 23 亿英镑,英国财政大臣奥斯本(George Osborne)因过度看好拍卖,预算规画过高,导致财政出现 12 亿英镑短缺。

拍卖频谱的方式有很多,成败取决于包括台面上的许可证数目、销售的频谱数量,以及每项许可证附带的条件,如地理涵盖範围义务等。它们可以被设计成鼓励新进──透过提供比现有网路更多的许可证,或者透过施加上限来束缚拥有大量频谱储备的大咖。

如何划分频谱区块也有影响。大致相等的地段分布,可以降低竞争压力,而有些非常不平等的区块,如义大利就会引发竞标狂潮,因为营运商不甘于被分到次等波段。不良的设计可能导致市场扭曲,部分竞标者为频谱付出过高,或得到的比竞标付出的价格低。一位专门研究频谱拍卖的经济学家表示:「这些拍卖极其複杂,要弄清楚最佳策略很困难。」

有一段时间这不是问题。辜负众望的 3G,对后来的频谱拍卖浇了冷水。2016、2017 年,斯洛伐克、西班牙、爱尔兰、捷克的销售平平。2018 年英国销售 5G 服务的频谱扭转了局面,4 家营运商花费 13.5 亿英镑,金额看起来虽然不高,但由于拍卖频谱较少,结果每兆赫兹的价格是市场预期的 2 倍。

5G 频谱竞标,成各国政府利益分配新赛局

各国政府视 5G 为引进智慧城市、自驾汽车的重要基石。

频谱贵  压缩网路建置费

未来这种情形可能会更多。去年 10 月,义大利政府从一次拍卖中筹集 65 亿欧元,而此拍卖设计方式,造成 4 个行动网路中,只有 2 个能够获得大的频谱区块。沃达丰执行长瑞德(Nick Read)表示:「『人工拍卖』设计并未创造出公平的平衡。」

结果撼动整个产业。已经投资数十亿美元用于 5G 和网路拓展的企业负责人,现在得忍痛支付频谱费用。义大利拍卖设定的每兆赫平均价格为 0.35 欧元,而芬兰同单位的售价则仅 0.036 欧元。

今年 6 月,德国从 5G 拍卖中拿到 66 亿欧元,超过预期 2 倍。这次竞标价格,被一家小企业 Drillisch 推高,但也是因为柏林当局决策的结果:工业用户(汽车产业)拿到四分之一的频谱,场上 4 个寻求频谱、从事商业用途的商家,只能吃剩饭。

德国电信董事伍斯那(Dirk Wössner)表示,高价给人不是滋味的感觉。他说:「德国推出网路遭遇重挫,价格原本可低很多,网路营运业者现在没钱来拓展网路了。」当英国电信执行长詹森(Philip Jansen)被问及,是否担心即将到来的英国拍卖,会变成另一个竞购狂潮时,他回答:「我真的希望不会,它没帮到任何人。」

拍卖结果是否成为德国和义大利的噩梦,目前还不清楚,但 5G 要成为服务主流,还有漫漫长路。而想尽快透过频谱委命网路来赢得 5G 竞赛的国家,如何分配频谱是最佳之道,相关辩论方兴未艾。

美国主管单位联邦通信委员会委员罗森沃塞尔(Jessica Rosenworcel)说,市场需要新进者加入。她说:「最近在美国进行的频谱拍卖,未达到过去的需求水平。我们应该体认到,未来拍卖的成功,取决于开发出新的频谱利益,让各方有意参与者,投入电波竞标、凝聚出无线的发明创新。」



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